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论档案行政管理的范围
作者:刘东斌  来源:《档案管理》2011年第五期  更新时间:2011/12/14

档案行政管理的范围有多宽?有没有边界?对于这个问题,在计划经济时代,这似乎并不是个问题,档案行政管理也似乎并没有边界。因为,那?#20445;?#24448;往把行政管理看成是无所不能的,权力无限、责任无限的。对于档案行政管理也是如此。然而,社会主义市场经济是法制经济,行政管理则必须依法行政,依法行政最基本的原则是“法无授权不可为?#20445;?#23545;依法行政下的档案行政管理来说,其管理范围是有限,是有边界的。但是,对于档案行政管理者来说,由于受计划经济时代观念的影响和惯性思维,加上还没有完全走上依法行政的轨道上,使得其既没有范围概念,也没有边界意识。据对中国知网中以篇名、主题、关键词搜索“档案行政管理范围”和“档案行政管理边界?#20445;?#27809;有查到一篇文章。档案行政管理基本上处于想到哪就管到哪的状态。这对档案行政管理部门依法行政和档案事?#26723;?#21457;展,将产生不利影响。因此,?#25945;?#26723;案行政管理的范围将有益于档案事?#26723;?#21457;展。

1档案行政管理的法定范围与边界

《档案法》第六条规定:“国家档案行政管理部门主管全国档案事业,对全国的档案事业实行统筹规划,组织协调,统一制度,监督和指导。?#34180;?#21439;级以上地方各?#24230;?#27665;政府的档案行政管理部门主管本行政区域内的档案事业,并对本行政区域内机关、团体、企业事?#26723;?#20301;和其他组织的档案工作实行监督和指导。”这里明确规定档案行政管理部门管理的职责范围是国家档案事务——档案事业、档案工作。具体的档案——档案实体的管理不属于档案行政管理的法定职责范围。

《档案法》调整的档案范围,即《档案法》第二条的规定:本法所称的档案是指过去和现在的国?#19968;?#26500;、社会组织以?#26696;?#20154;从事政治……?#28982;?#21160;直?#26377;?#25104;的对国家和社会有保存价?#26723;摹?#21382;史记录也就是说《档案法》调整的档案范围是“对国家和社会有保存价?#26723;摹?#26723;案。

根据《档案法》第二条和第六条的规定,档案行政管理部门管理的范围就是那些产生和保管“对国家和社会有保存价?#26723;摹?#26723;案的国?#19968;?#26500;、社会组织以?#26696;?#20154;与“对国家和社会有保存价?#26723;摹?#26723;案相关的档案事务。这个范围说明不是所有产生档案的领域和这些领域产生的所有档案有关的档案事务都是档案行政管理部门管理的范围。这个范围就是档案行政管理部门依法行政行使职能的前提边界,由于档案行政管理的管理范围只在“对国家和社会有保存价?#26723;摹?#26723;案方面?#34892;В?#22240;此这个前提边界必须清楚。对超出这个范围边界而行使的档案行政管理行政行为要慎重,否则,就有违法之嫌。

由于那些产生和保管“对国家和社会有保存价?#26723;摹?#26723;案的所有者不同,档案所有权就分为国有的和非国有的,因此,对这两类档案行政管理相对人的档案事务的管理程度范围就有所不同。对于国有档案的档案行政管理相对人的档案事务,档案行政管理部门管理程度范围可以管的细一些。可以管到,按照《档案法》第十条规定要“集中管理?#34180;?#31532;十一条规定要“定期向档案馆?#24179;?#26723;案?#34180;?#31532;十三条规定要“配置必要的设施,确保档案的安全”、第十七条“禁止出卖属于国家所有的档案”等等。但是,对于非国有档案的档案行政管理相对人的档案事务,档案行政管理部门管理程度范围就不可以管这样细了。应按照《档案法》第十六条规定来管理。《档案法》第十六条规定:“集体所有的和个人所有的对国家和社会具有保存价?#26723;?#25110;者应当保密的档案,档案所有者应当妥善保管。对于保管条件恶劣或者其他原因被认为可能导致档案?#29616;?#25439;毁和不安全的,国家档案行政管理部门有权采取代为保管等确保档案完整和安全的措施;必要?#20445;?#21487;以收购或者征购。?#34180;?#21069;款所列档案,档案所有者可以向国家档案馆寄存或者出卖;向国家档案馆以外的任何单位或者个人出卖的,应当按照有关规定?#19978;?#32423;以上人民政府档案行政管理部门批准。严禁倒卖牟利,严禁卖给或者赠送给外国人。”这条规定了档案行政管理部门管理非国有档案所有者的档案事务程度范围边界。

2档案行政管理没有范围边界意识的表现

2.1档案行政管理的对象范围边界不明确。某个行业或专?#26723;?#34892;政管理机关的管理对象范围边界应该是明确的,即负责管理国家一个行业或专?#26723;?#20107;务,这应是常识。但是,档案行政管理部门对管理的对象范围边界却不明确,既管理国家档案事务——档案工作,又管理具体的档案——档案实体,而且更多的是管理具体的档案。档案行政管理机关与其他行业或专业行政管理机关一样,负责管理国家一个行业或专?#26723;?#20107;务。其负责管理的对象范围边界应该是限定在国家档案事务——档案工作之内,而且,《档案法》第六条?#28304;?#20063;做了明确的规定。遗憾的是档案行政管理部门始终没有确立档案行政管理的对象范围边界的概念和意识,不清楚该管什么,不该管什么。?#26723;?#26696;行政管理部门不清楚该管什么,从感情上的确让人难以接受,但事?#26723;?#30830;如此。(请参见拙文《论档案行政管理的对象》一文,载《档案管理》2011年第4期)

2.2不清楚法定的档案行政管理范围边界。档案行政管理的范围边界《档案法》已做了明确规定。但是,档案行政管理部门依然是想到哪里就管到哪里,没有任何范围边界概念和意识,不是“越位?#20445;?#23601;是“缺位?#34180;?SPAN lang=EN-US>

2.2.1在?#25353;?#26032;”的名义下任意扩大档案行政管理的范围。在计划经济时代,档案行政管理部门一直是以管理国?#19968;?#20851;、事?#26723;?#20301;和国有企?#26723;?#20301;为主的。随着改革的发展和社会主义市场经济体制的建立,我国的经济成份呈多元化,国家档案局?#28304;?#25552;出了“创新档案服务机制,拓展档案工作领域”的指导思想,这是?#35270;?#25105;国的改革发展?#38382;?#32780;做出的正确决策。然而,档案行政管理部门忽视了一个前提,那就是社会主义市场经济是法制经济,我国已经进入了法制时代,依法行政已经成为行政管理的准则。档案行政管理部门还忽略了自身的改革,没有转变档案行政管理模式,实现由计划经济时代指令性的业务指导为主到社会主义市场经济时代的依法行政为主的转变。因此,档案行政管理部门依然是计划经济时代的思维,将本应该在法定的管理范围内来创新档案服务机制,拓展档案工作领域?#20445;?#21464;成了在?#25353;?#26032;”的名义下不顾法定的档案行政管理范围的限定,任意扩大范围,想到哪里就管到哪里。如先后提出了民营企业建档、社区建档、村级建档,甚至家庭建档。首先,对于民营企业、社区、村级的这些非国有档案的档案行政管理相对人的档案事务管理基本上是按照对国有档案的档案行政管理相对人的档案事务来管理的,这明显的超出了档案行政管理的范围。就以《湖南省民营企?#26723;?#26696;管理暂行办法》为例来说明。该《办法》第二条规定:“本办法所称民营企?#26723;?#26696;,是指民营企业在生产、经营、管理等各项活动中直?#26377;?#25104;的具有保存价?#26723;?#21508;种文字、图表、声像、电子等不同载体?#38382;?#30340;历史记录。”并且对其档案的管理如建立档案机构、明确档案管理部门与人员、实行集中统一管理、档案工作部门的职责、分类、归档时间等等都做了规定。按照《档案法》的规定,档案行政管理部门对非国有档案只管其中那些“对国家和社会有保存价?#26723;摹?#26723;案事务,具体管理程度范围应该限制在第十六条的范围内。该《办法》明显的是越权扩大了管理范围。其他一些地方档案行政管理部门制定的《民营企?#26723;?#26696;管理办法》基本大致相同,还有《社区档案管理办法》《村级档案管理办法》?#19981;?#26412;与民营企?#26723;?#26696;管理办法》大致相同。其二,对家庭建档,无论是管建档还是档案事务,对于大多数来说,都已经超出档案行政管理的范围。因为,在广大家庭中,具有“对国家和社会有保存价?#26723;摹?#26723;案的家庭是很少数,而不是绝大多数。政府行政管理行为的底线就是公民的个人权利。政府行政管理绝不能冲破这个底线去侵犯公民的权利。档案行政管理的行政行为深入到家庭档案的范围(而且这些档案中的大部分不属于“对国家和社会有保存价?#26723;摹?#26723;案),明显超出了档案行政管理的范围,且侵犯公民的权利之嫌。就以《哈尔滨市家庭档案管理办法(试行)》为例来说明。该《办法》第一条说明是“依据《中华人民共和国档案法》、《哈尔滨市档案管理条例》等有关规定,制定本办法。”但是,《中华人民共和国档案法》和《哈尔滨市档案管理条例》限定的管理范围都是“对国家和社会有保存价?#26723;摹?#26723;案范围,而该《办法》第三条规定:“本办法所称的家庭档案,是家庭及家庭成员在家庭生活?#34892;?#25104;和在社会活动?#34892;?#25104;可归属个人的保存备查的文字、图表、声像、电子数据等不同?#38382;?#21644;不同载体的历史记录。”并不是“对国家和社会有保存价?#26723;摹?#26723;案,立法依据不充?#37073;?#26126;显的是越权扩大了管理范围。而且,其第五条还规定:“家庭应?#33539;?#19968;名家庭成员负责家庭档案的收集、整理、保管和利用,学习掌握必要的档案法律知识和档案管理技能,定期整理家庭档案,并向家庭成员通报家庭档案整理情况。”这明显的是侵犯公民的权利,干涉公民对家庭事务的处置权。其他一些地方档案行政管理部门制定的《家庭档案管理办法》基本与此相同,而且?#34892;?#36830;立法依据的条款?#27982;?#26377;。

2.2.2该管的不管任意缩小档案行政管理的范围。主要表现在以下两个方面:

2.2.2.1以档案馆的接收范围为边界。由于档案行政管理部门长期以来一直以直接管理国有档案为己任,而这部分档案又主要是以综合档案馆接收范围的档案为主,并且接收的档案又以文书档案为主,因此,一些档案行政管理部门有意无意的将其管理范围限定综合档案馆接收范围内,甚至限定在接收的文书档案范围内。致使一些综合档案馆馆藏档案:“门类单一。馆藏多是文书档案,科技档案和专门档案极少, 许多综合档案馆竟没有科技档案和会计档案?#34180;?SPAN lang=EN-US>[1]因而,?#38405;?#20123;大量的属于国有档案范围内的“对国家和社会有保存价?#26723;摹?/SPAN>科技档案、专?#26723;?#26696;等档案工作的管理,要么象征性地指导管理一下,要么敬而远之,要么视而不见。对于机关的专?#26723;?#26696;工作,最近,国家档案局长杨冬权指出:“过去,大家谈到机关档案,首先想到的是文书档案,红头文件,而对机关或系统的许多专?#26723;?#26696;没有太重视。现在看来,各种专?#26723;?#26696;、业务档案,特别是涉及民生的那些专?#26723;?#26696;,越来越重要,越来越需要引起重视,要下力气抓好。”[2]不管是过去对专?#26723;?#26696;没有太重视,还是现在越来越需要引起重视,都说明一个问题,对机关专?#26723;?#26696;工作是该管而没有管。?#23548;?#19978;是缩小了档案行政管理的范围。

2.2.2.2对个人档案的监管工作几乎是空白。由于个人保存的“对国家和社会有保存价?#26723;摹?#26723;案的分散性,加上对其管理的认识不足,使得许多档案行政管理部门对本行政区域内的个人保存的“对国家和社会有保存价?#26723;摹?#26723;案从未做过调查摸底或登记备案工作,对其内容、数量、价值、保管情况一概不知。至于对因保管条件恶劣或者其他原因被认为可能导致档案?#29616;?#25439;毁和不安全的采取代为保管、收购或者征购措施,对个人档案在流转中的捐赠、买卖和出境的监控管理,几乎都是空白。许多个人保存的“对国家和社会有保存价?#26723;摹?#26723;案频频出现在地摊、拍卖行就说明了这一点。

3造成档案行政管理无范围边界意识的原因

3.1历史与体制原因。由于在计划经济时代,单位性?#26102;?#36739;单一(公有制为主),所以使档案行政管理部门长期以来形成了以管理国有档案为主的观念。加上长期以来档案局馆基本不?#37073;?#36807;去大都或档案馆兼管档案行政管理职能或档案馆是档案局的内设机构,现在大都是局馆合一),综合档案馆进馆档案单一(基本只进文书档案),因此,不少档案行政管理部门有意无意的将其管理范围限定综合档案馆接收档案范围内,甚至限定在接收的文书档案范围内。另一方面,综合档案馆接收范围内的单位档案整理的情况如何、质量?#27809;擔?#30452;接影响到进馆后的档案整理和日常管理工作,为减少档案进馆后档案馆(?#23548;?#20063;是档案局自身)的整理工作压力,因此,档案局必然要将档案行政管理工作的重点放在这个范围内。

3.2档案行政管理部门法制意识淡薄。档案行政管理部门没有边界意识,最主要的原因是档案行政管理部门依法治档、依法行政的法制意识淡漠。什么是依法治档?依法治档就是依法管理档案的各项事务,依法控制档案行政管理部门的权力,防止其权力的滥用。”[3]有多少档案行政管理者意识到这一点了?什么是依法行政依法行政的最基本的要求是行政管理“法无授权不可为?#34180;?#26723;案行政管理的范围在《档案法》中规定的清清楚楚,但档案行政管理部门就是没有按照规定去做,很显然,档案档案行政管部门在档案行政管理范围边界问题上,法制意识是淡薄的,没有用依法治档的意识来?#38469;?/SPAN>档案行政管理的权力,没有将依法行政的理念贯穿到整个档案行政管理的具体行政行为之中。

4档案行政管理中的管理创新与依法行政辨析

上文中已经论述一些任意扩大档案行政管理的范围的“越位”做法,大都是在管理“创新”的名义下进行的。应该说,在改革开放初期,在法制不健全的情况下,许多工作都可以试验创新。但是,在今天我国的中国特色社会主义法?#21830;?#31995;已经形成,依法行政成为行政管理准则的情况下,对于行政机关必须确立“法无授权不可为”的理念,一?#34892;?#25919;管理上的创新?#21152;?#35813;在法律规定的范围内进行,超出法律规定的范围就是“越位?#20445;?#23601;有违法之嫌。在《档案法》已经颁布20多年后的今天,如果还做超出《档案法》规定范围的?#25353;?#26032;?#20445;?#23601;?#34892;?#35828;不过去了。按依法行政的要求,档案行政管理的范围已经由《档案法》划定,就不存在档案行政管理范围的创新空间。如果要创新的话,也只是在档案行政管理的法定范围内,在管理方法上的创新。退一步说《档案法》规定的有缺陷,要弥补缺陷而创新,也应该是在一定级别的机关授权下,在一定的范围内进行试点,取得经验后,再经过授权在稍微大的一定的范围内推行,经证明是可行的,然后再总结上升为法律,由全国执行。而不应该不经授权就遍地开花的?#25353;?#26032;?#20445;?#36825;样的所?#20581;按?#26032;”会扰乱依法行政,?#26723;?#27861;律的效力,损害法律的威严。

5结束语

档案行政管理没有任何范围边界概念和意识,想到哪里就管到哪里,不是“越位?#26412;?#26159;“缺位”现象的存在,说明档案行政管理部门的自身普法任务还很重,依法治档、依法行政任重道远。

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